国土部要求，在2011年3月底前，土地储备机构必须与其下属和挂靠的从事土地开发相关业务的机构彻底脱钩，各地国土资源部门及所属企事业单位不得直接从事土地一级开发。
　　国土部“退出令”刚刚落地，海南“收回说”旋即登场。
　　
　　合作之痛
　　
　　“为什么要给企业来做，政府退出以后干嘛呢？”上述海南省土地储备中心负责人表示不解。“事实上，我们原来也跟企业合作过，但这个模式并不好。”自2004年“8·31大限”以来，招拍挂制度已全面实施，。但作为产业链条更上游的一环，土地一级开发却始终游离于灰色地带，饱受诟病。土地资源日益稀缺的海南亦不例外。
　　该负责人所谓的“合作”，实际上是海南进行的由企业主导土地一级开发模式的一种尝试。海南三亚大兴集团营销策划经理龚国志告诉记者，鉴于地方财政基础较薄弱和历史原因，海南曾引进岛外开发商直接进行大片土地的整体开发。当时政策规定，开发商最高可享受土地一级开发收益的70%。
　　当地国土部门随后发现，开发商参与土地一级开发并不仅仅着眼于土地收益分成。由于土地一级开发资金占用量大、工期时间长、政策风险高，开发商介入一级开发，实际上是为了更好把握土地规划定位，以便夺得土地二级开发权。
　　龚国志进一步解释，不少参与海南一级土地开发的岛外大开发商，以低价囤积土地，且不受两年不开发收回开发权等政策限制，最终造成大量土地闲置。另一方面，当海南地价节节上涨时，海南当地的土地储备中心却因土地供应不多而获利有限。
　　记者调查发现，海南各市县在土地一级开发中一度失衡。曾出现一级土地开发项目过多，商品住房约占开发总量的90%的现象。部分市县盲目追求发展效率，以极低价格大面积出让土地，且以生地出让为主，造成大量土地资源浪费。
　　今年3月，土地市场逐步升温。海南国土部门首度表示有意探索省级土地收储模式，破解各市县投资意向不均衡及地价偏低的局面，具体做法即为，从企业手中收回土地一级开发权。而当时最大的顾虑是此举将对县、市级财政造成冲击。
　　随着国家对海南的政策和资金支持，地方财力不断增强，收回土地一级开发权时机已臻成熟。上述海南土地储备中心负责人表示。
　　
　　角色之争
　　
　　在该负责人看来，“一级开发最合理的模式还是由政府来做。”因为政府要掌控土地使用权的出让，如果要交给企业就是企业做主了。政府收回一级开发权可以保证按需求来供应土地，有利于土地市场的调控，而且也能获得土地收益。
　　至于国土部的“退出令”，该负责人表示，“我们也在一直考虑这个事情，全省范围内收回土地一级开发权后，以后将由海南省地产集团负责全省的土地一级开发。”海南省地产集团，即海南省土地储备整理交易中心和海南省发展控股有限公司共同出资成立的海南省地产（集团）有限公司。该公司成立于2008年，作为省级土地储备的市场运作载体，海南省地产集团将在省政府授权范围内，以自主经营的方式参与海南省土地征储、开发、融资以及资产运营。
　　龚国志表示，国土部“退出令”旨在强调土地一级开发由行政命令转为市场机制，因此引进众多房地产企业进行竞争，有利于提高一级土地开发效率。同时也意味着地方政府角色从一级土地开发的垄断经营者转变成监管者。
　　但海南国土部门并不认为自己是土地一级开发中的“垄断经营者”。“政府不得直接参与一级开发，不等于不参与。”而海南从企业手中收回土地一级开发权，然后由土储中心与企业成立联合公司，实际上是政府在土地一级开发的角色扮演上由被动到主动的一次位置调换。
　　“其实土地一级开发不可能离开政府。”中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云表示，开发权本身属于政府，只是委托给开发商。这里面政府是产权人、委托者、组织者、监管者，“企业只是帮政府完成这个事情”。
　　龚国志则表示，土地一级开发最合理的模式应该是政府在明确自身职权范围前提下，去规划或者立法，但不能直接经营。也即土地一级开发应在政府主导下吸引各个市场主体参与，最终交由专业房地产企业完成。

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